DILIGENCIAS PREVIAS A UN PROCEDIMIENTO SANCIONADOR DE VPO

Aunque traté hace un tiempo en el blog sobre el uso fraudulento de las diligencias previas en el procedimiento administrativo, voy a volver sobre ello porque un buen compañero, que sabe lo que me gustan estas cosas, me ha remitido la Sentencia nº 172/2015, de 29.7.2015, Abreviado 249/2014-D, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Bilbao.

El asunto que resolvía el Juzgado eran dos sanciones impuestas por el Gobierno Vasco a un propietario de una vivienda de protección oficial, una por falta de visado del contrato de alquiler y otra por exceso en el importe de la renta. El Departamento que tramitó y resolvió el expediente sancionador, antes de incoar el mismo, hizo uso de la figura de las diligencias previas. Uso que, a juicio del recurrente, fue abusivo y, por ende, debía llevar aparejado que las diligencias previas contasen en el cómputo del plazo de caducidad o, en caso contrario, considerar que las mismas incurrieron en fraude de ley, con la consiguiente nulidad de la resolución sancionadora.

La Sentencia, en su Fundamento de Derecho Tercero, afronta, y resuelve, la cuestión en los siguientes términos:

<La demanda hace referencia a dos interpretaciones jurisprudenciales que han sido identificadas como alternativas para la solución de los casos en los que se produce una inusual o injustificada dilación en la tramitación de las diligencias previas: a) considerar que cuentan en el cómputo del plazo de caducidad (STSJ Canarias – Las Palmas- nº 359/2013, de 15 de marzo, procedimiento ordinario 591/2013); b) valorar la razonabilidad del plazo empleado antes de la incoación formal para determinar su concurre fraude de ley (SSAN de 17 de octubre de 2007, -recurso 180/2006- y de 20 de noviembre de 2008).

La primera opción pugna directamente con el tenor literal de las normas que regulan la tramitación del procedimiento sancionador y no ha encontrado eco en la jurisprudencia. Así, por ejemplo, la SAN de 8 de julio de 2011 (recurso 203/2010) razona:

El inicio del computo de dicho plazo (de caducidad), sin embargo, lo constituye la fecha del acuerdo de incoación o de inicio del expediente, y no las “actuaciones previas” a las que se refiere el artículo 12 del R.D. 1398/93, que son una fase preliminar anterior a la incoación en sentido estricto, indicada e incluso inevitable por la complejidad técnica de los hechos investigados y dado que el Art. 13.1 de dicho Reglamento requiere que tal acuerdo de incoación contenga la indicación de persona frente a la que se dirige, hechos, posible calificación jurídica e indicación de sanciones.

De ahí que, en el presente caso, la fase de actuaciones previas E/00434/2008 no se corresponden con el inicio del expediente sancionador y respecto a las mismas no se ha argumentado por la recurrente que se haya producido una utilización espuria y fraudulenta de las citadas actuaciones previas, no siendo, por otra parte, de aplicación el plazo máximo de 12 meses de duración establecido para dichas actuaciones preliminares en el artículo 122 del Real Decreto 1720/2007 pues tal norma reglamentaria sólo es de aplicación a actuaciones iniciadas con posterioridad a su entrada en vigor, es decir al 19 de abril de 2008.

Así, el cómputo del plazo de caducidad comienza partir de la fecha del acuerdo de iniciación del expediente (…)

El criterio de aplicación usual es, como puede apreciarse, el de la razonabilidad en el recurso a las actuaciones previas y la justificación de su duración, que excluiría la utilización espuria y fraudulenta de las mismas. En el ámbito que le es propio, la Sala Quinta del Tribunal Supremo ha declarado en varias ocasiones que si se dispone de datos suficientes para incoar el expediente, la información reservada no deberá ser practicada, por ser innecesaria y porque los derechos fundamentales de defensa del art. 24.2 de la C.E. exigen que no se retrase el otorgamiento de la condición de imputado o expedientado (SSTS de 6 de noviembre de 2000 y 9 de junio de 2006-recurso 118/2005-).

En el caso que ahora se enjuicia se han impuesto dos sanciones: una por falta de visado del contrato de arrendamiento de una vivienda de protección oficial (VPO) y otra por exceso en el importe de la renta. Según se aprecia en el expediente, la Inspectora de Vivienda descubrió el 13 de mayo de 2013 que la VPO estaba alquilada por la demandante a la persona que se identifica en el acta a los folios 94 y 94 v; el día siguiente, la esposa del arrendatario le proporcionó el contrato de arrendamiento y el certificado de empadronamiento (ibídem). La Inspectora confirma en fecha indeterminada del mes de septiembre siguiente que “se mantiene esta situación”. El 9 de octubre la Inspectora envió a la actora el requerimiento para que aportará el contrato, que fue notificado el día siguiente, cumplimentándose por la requerida el 18 de octubre. No consta que existe diferencia entre este documento y el que fue remitido por la esposa del arrendatario. Dos meses más tardo la Inspectora en concluir que el arrendamiento no estaba autorizado porque el contrato que había recibido no se encontraba visado (folio 96 v.). Un mes más tarde (el 17 de enero de 2014) se incoó el expediente sancionador, trámite que fue notificado el 5 de febrero siguiente (folio 92). En consecuencia., desde que la Administración constato la existencia de hechos sancionable (14 de mayo de 2013) hasta la notificación del inicio del expediente sancionador (5 de febrero de 21014) transcurrieron nueve meses.

Para ponderar la razonabilidad de este plazo resultan relevantes los siguientes hechos:

a) las actuaciones previas se limitaron a constatar la falta de visado del contrato y el importe de la renta, sin ninguna otra actividad de pesquisa, comprobación o investigación;

b) los hechos podían tenerse por acreditados, siquiera de forma indiciaria, al día siguiente del inicio de dichas actuaciones previas, cuando la esposa del arrendatario hizo llegar a la Inspectora copia del contrato de alquiler;

c) en la denuncia que desencadena la incoación del expediente sancionador no constan hechos distintos de los que se desprendían del documento que estaba en poder de la Inspección desde el 14 de mayo de 2013;

d) la colaboración de los interesados (tanto el arrendatario como la arrendadora demandante) fue extremadamente diligente, atendiendo con prontitud y de manera completa a los requerimientos de la Inspectora;

e) no consta que concurrieran circunstancias en las dotaciones de recursos materiales o humanos, la carga de trabajo o el sistema organizativo de la Inspección de Vivienda que permitan explicar la desproporción entre la duración de las actuaciones previas y el contenido de las mismas.

A la vista de estas circunstancias, no se puede admitir que mantener las actuaciones previas abiertas durante el plazo de nueve meses se fundamente en una razón suficiente. Por eso hay que concluir que en este caso la Administración llevó a cabo una utilización espuria y fraudulenta de las citadas actuaciones previas. Y que el resultado debe ser la norma que establece la caducidad del expediente y cuya aplicación la Administración ha intentado evitar debe desplegar ahora todos sus efectos. Como razona la citada SAN de nos hallamos en consecuencia ante un supuesto de fraude de ley contemplado en el artículo 6.4 del Código Civil, por cuanto se pretende burlar la aplicación del art. 42.2 de la Ley 30/1992 usando la solicitud de información para, con ella, evitar la caducidad del expediente sancionador. Utilización fraudulenta que conlleva la nulidad del procedimiento sancionador y la consiguiente estimación de la pretensión de la demanda, con revocación de la sanción impuesta (…)>

Una Sentencia muy interesante que debería hacer reflexionar a la Administración sobre el uso y abuso de las diligencias previas, y sobre su incidencia en el derecho de defensa de los administrados. Pero esto último, si hay ganas, lo dejo para otro día.

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Competencia, cuantía y nulidad

Hoy toca un Sentencia que, aunque breve, trata tres cuestiones de interés.

La Sentencia, que tenéis disponible aquí, es la dictada el 15.1.2015 por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJPV, Ponente Ilma. Sra. Doña Marta Rosa López Velasco. Veámosla.

1) Nos recuerda la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el carácter de la Tesorería General de la Seguridad Social en los siguientes términos:

Conforme señala, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 12 de junio de 2006 “la Tesorería General de la Seguridad Social, como esta Sala viene poniendo de relieve al examinar cuestiones de competencia derivadas de actos dictados por aquélla, es una entidad de Derecho público, con personalidad jurídica propia, dependiente de la Administración General del Estado (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), que para hacer efectiva la gestión recaudatoria en el ámbito de la Seguridad Social está dotada de una estructura orgánica con diferenciación entre los Órganos Directivos Centrales y las Direcciones Provinciales, en las que se incluyen las Administraciones y Unidades de Recaudación Ejecutiva de las mismas (Sentencias, entre otras, de 7 y 11 de abril de 2000)”.

2) Deja a las claras que cuando nos encontremos ante un acto dictado por una Dirección Provincial de la TGSS la competencia será de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo siempre y cuando sean de cuantía inferior a 60000€ -Art. 8.3 LJCA- y de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ cuando sean superiores a esa cifra -Art. 10.1.m) LJCA-. Pero lo realmente destacable a estos efectos es lo que nos dice respecto a los asuntos dictados por las Direcciones Provinciales que se reputen como de cuantía indeterminada:

Por otra parte es, asimismo, doctrina reiterada del Tribunal Supremo (entre otras resoluciones en Autos de 19 de octubre de 2001, 27 de noviembre de 2000 y 20 de octubre de 2000) que los asuntos de cuantía indeterminada han de equipararse, a estos efectos, a los de cuantía superior a 60.000 euros.

3) Y concluye sobre las consecuencias de que el recurso haya sido fallado por un órgano incompetente, aún cuando el llamado a resolver el recurso de apelación es, como el caso que resuelve, la Sala que debía haber conocido el recurso en primera o única instancia y aunque ello haya acontecido en otras ocasiones.

Ha de atenderse que el art. 7.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que “la competencia de los Juzgados y Salas de lo Contencioso-Administrativo no será prorrogable y deberá ser apreciada por los mismos, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días “. La Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria en este orden en todo lo no previsto por la LJCA, prevé en su art. 48.2 que “Cuando el tribunal que conozca del asunto en segunda instancia o en trámite de recurso extraordinario por infracción procesal o de casación entienda que el tribunal ante el que se siguió la primera instancia carecía de competencia objetiva , decretará la nulidad de todo lo actuado, dejando a salvo el derecho de las partes a ejercitar sus acciones ante la clase de tribunal que corresponda”.
La competencia es una materia de orden público, que ha de ser apreciada en cualquier momento, y, por lo tanto, no puede oponerse a esta exigencia la circunstancia de que nos encontremos ante la tramitación de un recurso de apelación. Ciertamente y como alega la apelante, esta Sala ha conocido de recursos de apelación contra resoluciones semejantes, sin que se suscitase la cuestión sobre la competencia que nos ocupa, pero ello no puede ser obstáculo a que suscitada la misma debamos resolver conforme a derecho, sin que la parte controvierta la aplicación de los preceptos señalados, y sin que por otra parte conozcamos las razones por la que dicha cuestión no se suscitara en aquellos recursos con relación a las concretas circunstancias del caso (la propia parte se refiere a la trascendencia económica de este asunto como de superior a 60.000 euros). Las razones de economía procesal, a las que se refiere la Administración, no pueden imponerse a las razones de legalidad y en concreto a las exigencias del art. 48.2 de la LEC . En todo caso, las invocaciones de las partes sobre la existencia de previos pronunciamientos de esta Sala sobre cuestiones análogas podrán informar su conducta extraprocesal (respecto de la Administración) o procesal con relación al posible recurso que se interpusiera ante esta Sala, pero no resulta relevante a la hora de resolver sobre una cuestión de orden público como la que nos ocupa.
Por lo expuesto, y en aplicación de lo establecido en el artículo 48.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria en todo lo no previsto por la LJCA, procede, al carecer de competencia objetiva el Juzgado de lo Contencioso Administrativo, decretar la nulidad de todo lo actuado en primera instancia, dejando a salvo el derecho de las partes a ejercitar sus acciones ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJPV en el plazo de los treinta días siguientes a la notificación de esta resolución.

Cuatro folios de resolución que nos sirven de guía para las tres cuestiones procesales apuntadas y que, además, recuerda a las partes que tengan en cuenta las resoluciones invocadas en sus escritos de alegaciones a la posible concurrencia de una causa de nulidad de la sentencia a los efectos de informar su actuar (extra)procesal.