“Dies a quo” para interposición de recurso especial contra Pliegos facilitados por medios electrónicos, informáticos o telemáticos

El cómputo de los plazos en la interposición de recursos es una cuestión que crees controlar cuando eres estudiante y que no te deja conciliar el sueño cuando eres abogado. Lo que, a priori, y por razones de seguridad jurídica y tutela judicial efectiva, debería ser sencillo, no lo es. Para muestra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco nº 408/2015, de 30.9.2015 (recurso 317/2014).

En el procedimiento resuelto por la Sentencia se examina el recurso deducido contra la Resolución 11/2014, de 7 de febrero, del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la CAPV (OARC) que acordó estimar los recursos especiales interpuestos en su día contra los Pliegos de bases técnicas de los Acuerdos Marco de suministro de medicamentos.

De la Resolución del OARC es destacable su Fundamento de Derecho Primero, que reza:

Primero: La interposición de los recursos se ha producido dentro del plazo legal de quince días hábiles previsto en el artículo 44.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante TRLCSP), habiendo sido anunciados debidamente al Órgano de contratación conforme a lo establecido en el artículo 44.1 del TRLCSP. Respecto al “dies a quo” para la interposición de los recursos se ha considerado el día hábil siguiente a la fecha de presentación de las proposiciones, momento a partir del cual ya no puedo alegarse desconocimiento del contenido de los mismos cuando los pliegos han podido obtenerse por medios electrónicos, según doctrina de los Órganos y Tribunales que entienden del recurso especial que puede considerarse pacífica, al no constar la fecha de acceso a la documentaciones expuestas en el perfil del contratante.

Frente a la Resolución del OARC se alza uno de los licitadores alegando, en lo que aquí interesa, la nulidad de la resolución por cuanto la misma admitió, y estimó, el recurso especial formulado por otra licitadora cuando el mismo fue interpuesto fuera de plazo.

La Sentencia, en su Fundamento de Derecho Tercero, coincide con el recurrente al considerar que si se toma en consideración la fecha de publicación de la licitación en el BOE, 4.11.2013, que, además, es posterior al anuncio en el DOUE, es llano que la interposición del recurso especial el día 2.12.2013 fue extemporáneo y que, por ello, el OARC venía obligado a declarar su inadmisión conforme el artículo 47.2 del RDL 3/2011, de 14 de noviembre. La conclusión de la Sentencia se alcanza con el siguiente razonamiento:

En una interpretación lógica y sistemática de los artículos 44.2b) y 158.1 del RDL 3/2011, debemos concluir que, cuando, como aquí sucede, se facilita acceso a los Pliegos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos que se señalan en el anuncio de licitación, el día inicial del plazo se corresponde con el siguiente a la fecha de publicación del anuncio, momento en el que los Pliegos son “puestos a disposición de los licitadores o candidatos para su conocimiento”, supuesto distinto al de su envío en un plazo de seis días a partir de la recepción de su solicitud, que no consta haya sido presentaba por Pfizer, y por tanto, no es de interés a la litis.

Resultando que la solución interpretativa que propugna el sustituto del titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales no se compadece con la previsión legal, en tanto que prescinde de los elementos objetivos que ofrece la norma para la fijación del “dies a quo”; así lo refiere a “el día hábil siguiente a la fecha de presentación de las proposiciones”, que justifica por la falta de constancia de la fecha de acceso por los licitadores a la documentación reflejada en el perfil del contratante, empero, el artículo 44.2 sitúa el día inicial del cómputo -insistimos, dejando a salvo la remisión de los Pliegos tras solicitud- en el siguiente a aquél en que estén “disponibles”, sin atender al momento en que se accede efectivamente a la información, que dejaría a la voluntad de los interesados el inicio del plazo, y esa puesta a disposición se produce si se facilita su conocimiento a través de una publicación oficial. Por otro lado, con esa tesis, la impugnación de los Pliegos tendrá lugar cuando ya se ha presentado la oferta, que precisamente supone la aceptación incondicionada del contenido de la totalidad de las cláusulas administrativas particulares o condiciones, sin salvedad o reserva alguna (art. 145.1 del RDL 3/2011).

(…)

Es de ver que la parte demandada, promotora del recurso especial, no pone en cuestión la legalidad del criterio interpretativo expuesto, tan solo discrepa de su aplicación al caso en razón de la existencia a la fecha de publicación de las licitaciones, de una doctrina de distinto signo, que dice pacífica, de los órganos administrativos de recursos contractuales, sin embargo, este Tribunal no está vinculado en la labor de interpretación de la norma aplicable al parecer de aquellos órganos, ni en él puede fundarse la vulneración de los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de las normas desfavorables o restrictivas de los derechos individuales, invocados por Pfizer, S.L.

Siempre me ha costado asumir la perentoriedad de los plazos administrativos. Tanto es así, que debo reconocer cierto sesgo en compartir aquellas interpretaciones de las normas que permiten alargar los plazos en pro de la seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva. Ahora bien, la empresa licitadora debe ser lo más previsora posible para evitar perder la razón por una cuestión formal, así que, no siendo la primera Sentencia que concluye en el sentido expuesto -la misma cita una Sentencia de la Audiencia Nacional de 30.10.2013 (recurso 264/2011)-, más vale que se tenga en cuenta su razonamiento y, en consecuencia, computar el plazo para la interposición del recurso especial frente a los Pliegos, cuando el acceso a los mismos se facilita por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, a partir del día siguiente a la fecha de publicación del anuncio.

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Lo superfluo o necesario en la caducidad de los expediente sancionadores

La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2014 declara inadmisible el recurso de casación en interes de la Ley interpuesto por la Junta de Andalucia frente a la Sentencia del 4 de febrero de 2013 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 en Almeria.

 Interesante, más que por la inadmisibilidad acordada por el Tribunal Supremo, por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo. La misma, en lugar de tener en cuenta la fecha del acuerdo de iniciación del expediente como dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad, señala el inicio del cómputo en la fecha en que se dicta la propuesta para iniciación de expediente sancionador en los siguientes términos:

 <<(…), pues, entre la fecha de la propuesta para iniciación de expediente sancionador el 17 de Noviembre de 2009 y la fecha de la notificación de la resolución del procedimiento sancionador el 21 de Diciembre de 2010 han transcurrido más de 10 meses previsto en el apartado 4.1.8. del Anexo 1 de la Ley Andaluza 9/2001 de 12 de julio.

 En efecto, del expediente administrativo se colige la realidad de las afirmaciones de la recurrente, pues en el folio 23 se recoge el informe o propuesta para la iniciación de expediente sancionador y en el folio 36 la resolución sancionadora, en las fechas a que se ha hecho referencia, evidenciando sin ningún género de dudas el transcurso con exceso de los 10 meses de que dispone la Administración actuante para la imposición de la sanción.

Existen numerosas sentencias de éste Juzgado en cuanto al criterio para la determinación del día inicial y final de computo y los efectos de la apreciada caducidad. Así en sentencias 122/10, de 3 de mayo de 2010 , y 134/10, de 12 de mayo de 2010 , entre otras muchas-, lo que no está claro es que, en todos los supuestos, el día inicial del cómputo del meritado plazo haya de situarse en la fecha del acuerdo de iniciación, pues esto ocurrirá cuando, para el esclarecimiento de los hechos, determinación de éstos y posibles responsabilidades, haya de realizarse una investigación previa, de acuerdo con lo establecido con carácter general, en el  artículo 69.2   de la  Ley 30/1992  (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246)  y, específicamente, en el artículo 12.1 del  Real Decreto 1398/1993  (RCL 1993, 2402)  que dispone que, “con anterioridad a la iniciación del procedimiento. se podrán realizar actuaciones previas con objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación. En especial, estas actuaciones se orientarán, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o persona que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros”.

Por tanto, si los hechos, desde que toma conocimiento la Administración, son perfectamente conocidos, así como sus circunstancias y responsables, el dies a quo del plazo de caducidad del procedimiento no puede fijarse en el del acuerdo de iniciación (vid, folios 11 a 13 del expediente administrativo), sino en la fecha en que la Administración tuvo conocimiento de todas aquellas circunstancias, que, en el caso enjuiciado, sería en el momento en que el Jefe de Servicio de Consumo eleva propuesta de iniciación de expediente sancionador (folio 23), pues, desde éste, aparecían tanto los contornos jurídicos de la infracción sancionada, con todos sus elementos subjetivos y objetivos, como la persona responsable, sin que, para el ejercicio de la potestad sancionadora en ese caso concreto, fuese necesaria la práctica de actuación posterior alguna, no encontrando explicación al hecho de que el Acuerdo de Inicio de Expediente Sancionador se adoptara con fecha 6 de Julio de 2010, casi 8 meses después.

 La  sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera de Tribunal Supremo, de fecha 12 de mayo de 2006  (RJ 2006, 4768)  (recurso de casación en interés de la Ley número 14/2004; ponente, Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Monte), ha avalado el criterio de este Juzgado. En efecto, dicha sentencia desestimó un recurso en interés de Ley interpuesto por la Junta de Andalucía contra la precitada sentencia de este Juzgado número 277/04, de 10 de diciembre de 2.004 (recurso número 525/04 ), razonando el Alto Tribunal, en su fundamento jurídico segundo, que: “El juzgador de instancia no declara lo que se indica en este recurso por la Administración autonómica, sino que, por el contrario, viene a sostener idéntica interpretación del aludido  articulo 18.2   del Real Decreto 1945/1983  (RCL 1983, 1513, 1803, 2247 y 2343) . de 22 de junio , con una diferencia trascendental, determinante de que la interpretación efectuada por dicho Juez sea la correcta y la del representante procesal de la Administración recurrente desacertada. La diferencia radica en que en la sentencia recurrida se declara que el referido cómputo del plazo de caducidad se inicia cuando concluyen las diligencias que para el esclarecimiento de los hechos denunciados debe realizar la Administración, de modo que si ésta práctica diligencias innecesarias para esclarecer tales hechos, el cómputo de! plazo de caducidad se iniciará a partir de que resulten claros y no cuando han finalizado esas diligencias superfluas para esclarecerlos, que fue lo sucedido en el caso enjuiciado”. Y, en el fundamento jurídico tercero, el Alto Tribunal añadía lo siguiente «En la sentencia se declara abiertamente (penúltimo fundamento jurídico segundo) «que los hechos, ab initio, esto es, desde la fecha de las denuncias, en agosto de 2002, estaban suficientemente claros». Con tal declaración fáctica, derivada de la valoración de las pruebas que el juzgador realiza en el párrafo anterior del mismo fundamento jurídico, desaparece la premisa en que se basa el recurso de casación en interés de la Ley, pues el Juez de lo Contencioso no afirma que el cómputo del plazo de caducidad debo iniciarse desde la denuncia recibida por la Administración en cualquier caso, sino sólo cuando los hechos estén suficientemente claros, como, a su juicio, lo estaban en el supuesto examinado (…)”>>.

El Abogado del Estado, según reza la sentencia, se opone a la prosperabilidad del recurso:

… porque existe doctrina legal sobre la cuestión tratada y planteada en el mismo que no es otra que la determinación del inicio del plazo de resolución del expediente sancionador que determinará, caso de no resolverse y no dentro del mismo, la caducidad de dicho expediente. En efecto, la regla general es que dicho hito será el acuerdo de inicio del expediente, sin perjuicio de que, en casos concretos y justificados como los expuestos pueda no serlo, como sucede con las denuncias en los expedientes sancionadores en materia de seguridad vial o tráfico, o con las diligencias preparatorias superfluas en los expedientes sancionadores en general. De modo que será la condición de éstas, superflua o necesaria, la que determine que las mismas inicien o no el expediente. Esta cuestión tiene por tanto doctrina legal en este momento y dicha doctrina, según los casos, sirve de referente para resolver los distintos procedimientos sancionadores, inclusive los de consumo en los que se plantea este recurso.

 Y el Tribunal Supremo inadmite el recurso en estos términos:

Es por eso, que circunscritos al peculiar caso concreto, en el que se concluye literalmente que no se encuentra “explicación al hecho de que el Acuerdo de inicio del Expediente Sancionador se adoptara con fecha 6 de julio de 20120, casi 8 meses después”, debemos de apreciar que el Juzgado sancionador no negó que normalmente el cómputo para declarar la caducidad deba comenzar en la fecha del acuerdo de iniciación del expediente, sino que una interpretación sustantiva de esta noción le llevó a a considerar que debió de ser en torno a la fecha de la inspección cuando era obligado que se tomase dicho acuerdo y por eso a aquel entonces remite el cómputo a aplicar, siendo por eso perfectamente asumible en cuanto al fondo la tesis del Abogado del Estado de que ya existe doctrina legal sobre la cuestión planteada, según hemos expuesto al reproducir parte de sus alegaciones en este recurso.

En definitiva, ni consideramos gravemente dañosa para el interés general la posición adoptada por el Juzgado nº 3 de Almería ni entendemos que sobre el particular haya ausencia de doctrina legal, lo que nos lleva a inadmitir el presente recurso de casación en interés de la Ley.

En otro post ya traté que el uso fraudulento de las diligencias preparatorias en el expediente administrativo podía llevar aparejado la caducidad del expediente fijando como dies a quo el inicio de éstas, en lugar del acuerdo de iniciación del expediente sancionador, pero la Sentencia del Juzgado almeriense da un paso al frente y sanciona, con acierto en mi opinión,  la desidia administrativa en dar trámite a una propuesta de inicio de expediente sancionador.

Una advertencia, ojo con la caducidad, pues puede ser un motivo que, a la postre, vaya en contra del recurrente, pero eso ya es otro cantar y lo dejamos para otra ocasión.