Algunas ideas para mejorar las medidas procesales propuestas por el CGPJ para el orden contencioso-administrativo

Ya dimos cuenta en una entrada anterior de las medidas para el orden contencioso-administrativo que proponía el Consejo General del Poder Judicial en su primer documento de trabajo sobre medidas organizativas y procesales para el plan de choque en la administración de justicia tras el estado de alarma.

El plan no propone soluciones reales para los objetivos que supuestamente pretende resolver, ya que ni se diagnostican los mismos, ni se cuenta con un análisis cuantitativo y cualitativo de los medios económicos y humanos disponibles para afrontarlos. La impresión que produce su lectura es que en todas las jurisdicciones parece común la carestía de medios económicos y humanos, lo que lleva al CGPJ a intentar cubrir la avalancha de procedimientos judiciales que prevé que ocasionará la crisis sanitaria con los mismos medios que se disponían con anterioridad al surgimiento de ésta. La mala salud de nuestra justicia hace que el plan no sea capaz, si quiera, de proponer soluciones organizativas y transitorias para abordar el reto que tiene por delante y, por ello, la gran mayoría de las medidas tienen vocación de permanencia y en no pocas ocasiones suponen un retroceso (otro más) en las garantías de los justiciables.

Pero no es mi intención hacer una valoración crítica general del plan, pues voces mucho más autorizadas que la mía lo harán con mejor criterio. Mi objetivo es mostrar los problemas que presentan algunas de las medidas propuestas para el orden contencioso-administrativo y proponer, respecto a las mismas, algún elemento de mejora. Vayamos a ello:

A.- Sobre la reforma de los pleitos testigo y la extensión de efectos

La estadística judicial revela el testimonial uso de esta tipología de proceso, pero el CGPJ, lejos de rendirse a la evidencia, vuelve a insistir en calificar el procedimiento testigo como una técnica viable y fácil de gestionar, al punto de que, con su propuesta de reforma, plantea extenderla a cualquier tipo de materia y no solo a tributario, personal y unidad de mercado, que es lo que permite actualmente la LJCA.

El CGPJ cree que para que el sistema funcione basta con facultar al Juez para no tramitar recursos cuando la cuestión ya esté decidida en los pleitos testigos, pero quien ha ideado esa fórmula mágica no ha debido caer en la cuenta de que una previsión similar ya está recogida en el art. 51.2 LJCA, a saber: “2. El Juzgado o Sala podrá inadmitir el recurso cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, mencionando, en este último caso, la resolución o resoluciones desestimatorias”

Y es que, en realidad, el pleito testigo no ha funcionado por una acumulación de motivos, entre los que cabe destacar:

  • La inexistencia generalizada de turnos de reparto por materia, por lo que los asuntos se reparten entre distintos juzgados de lo contencioso-administrativo de la misma plaza, los cuales, en no pocas ocasiones, alcanzan fallos contradictorios en asuntos idénticos;
  • La imposibilidad de establecer una respuesta uniforme para los pleitos con identidad de objeto por cuanto la elevada summa gravaminis para acceder a la apelación hace que buena parte de los asuntos que pueden ser resueltos a través de los procedimientos testigo son asuntos de única instancia, lo que da lugar a distintos fallos firmes y contradictorios;
  • La existencia de una jurisprudencia restrictiva respecto a la identidad de situación jurídica, que en determinadas ocasiones suponía un efecto llamada a la interposición de nuevos recursos contencioso-administrativo;
  • La exigencia de que el interesado en la extensión de efectos no tuviese una resolución que, habiendo causado estado en via administrativa, fuera consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo;
  • Lo poco que gusta a los jueces de lo contencioso-administrativo está técnica, ya que en no pocas ocasiones es más compleja la extensión de efectos que la resolución del litigio principal, en especial cuando ya se ha tomado una decisión sobre el fondo del asunto;
  • Lo poco que gusta a los recurrentes, y a sus abogados, pues lo cierto es que el fallo de sus recursos no va a depender del trabajo efectuado por la parte recurrente, sino por el que realice/n la/s parte/s que haya/n tenido la suerte de que su/s recurso/s sí sea/n objeto de tramitación preferente.

Siendo esta la verdadera problemática, aquí van algunas ideas para, en la medida de lo posible, mejorar el pleito testigo y su uso:

  1. Que la identidad jurídica a la que se refiere el artículo 110.1 a) LJCA sea entendida como situación jurídica material y no procesal. Esto es, tiene que ser indiferente que los interesados se hayan aquietado o no frente al acto administrativo, pues de lo contrario lo que se está incentivando es que los afectados se vean en la necesidad de recurrir esos actos administrativos, lo que generará el efecto inverso al buscado.
  2. En línea con lo anterior, es necesario suprimir el artículo 110.5 c) LJCA, ya que el mismo se ha revelado contraproducente, pues no solo se solicita, en su caso, la extensión de efectos, sino que, además, se recurre el acto desestimatorio de la administración. De no hacerlo, no solo no accederán recursos, sino que lo harán por duplicado en aquellas materias donde se pueda producir el fenómeno de la extensión de efectos.
  3. Hay que incentivar esta tipología de procedimientos testigos otorgándoles, en todo caso e independiente de la cuantía de estos, recurso de apelación.
  4. Hay que equiparar la posibilidad de recurrir en casación las sentencias que sean susceptibles de extensión de efectos, independientemente de si su fallo es estimatorio o desestimatorio, máxime a la vista de que con la propuesta del CGPJ los efectos no solo se “extenderán” para el supuesto de sentencias estimatorias, sino, también, a las de sentido desestimatorio, que conllevarían el archivo del procedimiento por remisión a la sentencia recaída en el procedimiento testigo.
  5. Habría que introducir alguna mención expresa en la LJCA a los efectos de que la declaración del pleito testigo sea comunicada por el Letrado de la Administración de Justicia a la administración de la que emane el acto impugnado para que la misma venga obligada a suspender la resolución de procedimientos similares de conformidad con la posibilidad reconocida en el artículo 22.1 g) LPAC.
  6. Hay que arbitrar algún sistema de elección de cuáles deben ser los pleitos que se tramiten con carácter preferente (clasificándolos según su dirección letrada, tipología de pretensión, administración demandada …)
  7. Y, por último, pero no por ello menos importante, hay que garantizar que estos pleitos se resuelven en plazos ágiles, pues la respuesta temprana es, al fin y al cabo, la que zanja la controversia y evita el acceso de nuevos recursos.

B.- Sobre la reforma del procedimiento abreviado

El CGPJ propone modificar sustancialmente el procedimiento abreviado para convertirlo en un sucedáneo del procedimiento ordinario. Así, con una clara renuncia al principio de oralidad, se transforma el procedimiento abreviado en un mini ordinario con el ánimo de reducir trámites y tiempos en la resolución de los asuntos. Las diferencias sustanciales entre el procedimiento ordinario y el mini ordinario que propone el CGPJ son dos:

  • Que mientras que el ordinario se inicia con anuncio de recurso y la demanda se formaliza con la entrega del expediente administrativo; en el mini ordinario el procedimiento se iniciará con demanda y sin tener a la vista el expediente administrativo.
  • Que en el ordinario seguirá existiendo tramite de conclusiones, mientras que en el mini ordinario solo las habrá, y orales, en caso de que se celebre vista en alguno de los supuestos tasados al efecto.

La propuesta parte de la realidad de que es el señalamiento de vista lo que lastra la resolución temprana del procedimiento abreviado, sin embargo, si atendemos a la estadística judicial, vemos que a pesar de ese “lastre” lo cierto es que los tiempos de resolución de los procedimientos abreviados siempre han sido más cortos (entre cuatro y cinco meses) que los del procedimiento ordinario:

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A priori, con estos datos, no tiene mucho sentido dar el vuelco al procedimiento abreviado que propone el CGPJ, sino que lo más prudente hubiese sido buscar la manera de adelantar esos señalamientos, lo que podría hacerse usando las tardes para celebrar las mismas o profundizando en las videoconferencias previstas en el artículo 229.3 LOPJ.

Dicho esto, lo cierto es que la propuesta es la que es, y si la misma se implanta no va a suponer una reducción de plazos, más bien al contrario. Y ello va a pasar porque, salvo en contadísimas y excepcionales ocasiones, ningún abogado demandante va a prescindir de tener la posibilidad de celebrar vista, pues la misma le otorga unas garantías de las que la propuesta de reforma les priva si la misma no se celebra. De hecho, el fracaso del procedimiento abreviado exprés fue justamente ese, como acertadamente predijo José Ramón Chaves en este artículo.

No hace falta tener una bola de cristal para aventurar que si la reforma propuesta por el CGPJ se implanta lo que va a suceder es que la gran mayoría de los procedimientos se van a dilatar, pues donde antes había un señalamiento de vista directo tras la interposición de la demanda, ahora habrá que esperar a señalar la misma a que: transcurra el plazo de 20 días para contestar a la demanda; transcurra el plazo de 5 días para formular alegaciones complementarias y/o complemento de pretensiones; y se resuelva por Auto sobre la pertinencia de la prueba. Calculo que, en el mejor de los casos, se dilatarán los abreviados en torno a dos-tres meses más, así que, como no se afine la propuesta por el CGPJ, es probable que los tiempos de respuesta entre el abreviado y el ordinario se igualen o, incluso, que los primeros superen en duración a los segundos.

Teniendo en cuenta lo hasta aquí expuesto, mi propuesta sería, básicamente, dejar el procedimiento abreviado como está y, a lo sumo, abordar una regulación separada del procedimiento abreviadísimo que pivote sobre los siguientes ejes:

  1. Será el demandante el que, cuando estime que el proceso no precisa de prueba, pida la tramitación, por otrosí digo, por el procedimiento abreviadísimo,
  2. El Juzgado, ante la referida petición, dará traslado de la demanda a la administración para que en el plazo de veinte días la conteste y manifieste si solicita, o no, el recibimiento del pleito de prueba, concretando en tal caso los medios de prueba de los que intentará valerse y los puntos de hecho sobre los que versará la misma. Esto es, elegido por el demandante la tramitación por el procedimiento abreviadísimo, no dependerá de la administración que la contestación a la demanda se haga, o no, de forma escrita. La misma se hará, en todo caso, de forma escrita.
  3. Se garantizará al recurrente que si del expediente administrativo o del escrito de contestación resultan nuevos hechos, podrá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 56.4 y 60.2 LCA, proponer la práctica de prueba para desvirtuar los mismos y, previa la declaración de pertinencia y práctica de éstas y las propuestas por la administración, en su caso, en el escrito de contestación de la demanda, se dará un plazo común de tres días a las partes para alegar lo que estimen conveniente acerca del alcance e importancia de las pruebas practicadas.
  4. Se dotará al Juez de flexibilidad a la hora de acordar la celebración de vista si estimase que la celebración de esta sirviese al buen fin de la resolución de la litis, bien por permitir que en la misma se realicen explicaciones aclaratorias por las partes; bien por permitir la práctica concentrada de las pruebas que se hubiesen admitido conforme a los nuevos hechos alegados.
  5. Se incentivará el uso del referido procedimiento disponiendo una regulación especial en materia de costas. Así, en lugar de regir el principio de vencimiento, para estos procedimientos abreviadísimos, regirá con carácter general la no imposición en costas, salvo que el juez, razonándolo sucintamente, aprecie que una de las partes sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad, en cuyo caso se le impondrán a la referida parte.

C.- La elevación de la summa gravamanis de los recursos de apelación a 60.000 euros

Es una reivindicación unánime de la doctrina y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo la de generalizar la doble instancia en la jurisdicción contenciosa-administrativa, pero el CGPJ, lejos de asumir esa reivindicación, propone, como en el orden jurisdiccional civil y social, elevar la cuantía para dar apelación (o suplicación) frente a las Sentencias de instancia, si bien, con un matiz más que relevante. Y es que, mientras que en el orden civil y en el social se propone que el umbral pase de 3.000,00 a 6.000,00€, en el orden contencioso-administrativo se propone pasar de 30.000,00 a 60.0000€.

El objetivo es claro, reducir la carga de trabajo de las Salas de lo CA de los TSJ y de la AN, pero el precio que pagaremos va a ser muy elevado, tanto desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva como desde el punto de vista de la calidad y uniformidad de la jurisprudencia contenciosa-administrativa. Así, si se aprueba la propuesta, se repetirán aquellos tiempos de pleitos en masa donde en un mismo partido judicial se hacía depender el resultado del pleito de la suerte del reparto. Azar frente a justicia.

En fin, la propuesta es del todo punto errónea y va a suponer tal grado de incertidumbre e inseguridad que la descongestión que conlleve en las Salas la van a pagar, con creces, los órganos unipersonales, que son, en definitiva, los que asumen gran parte de los recursos contencioso-administrativos.

Por tanto, lo más adecuado es renunciar a esta medida y generalizar la doble instancia en el orden contencioso-administrativo.

D.- Sobre la modificación del artículo 45.3 LJCA

Tengo la intuición de que esta propuesta tiene una intencionalidad no declarada o, al menos, que la reforma propuesta no está lo suficientemente pensada. Si la subsanación podrá tener lugar en cualquier momento desde el requerimiento y hasta la presentación de la demanda, ¿qué va a pasar con los procedimientos abreviados que se inician con demanda?: ¿Acaso no se va a conferir trámite de subsanación en tal caso?

Más vale quedarnos como estamos que dejar cadáveres por el camino, pues el cambio propuesto va a ser fuente inagotable de problemas aplicativos. Y de eso andamos sobrados en el orden contencioso-administrativo.

Eso sí, ya que estamos con el artículo 45 LJCA, lo que realmente redundaría en evitar litigios y enredos procesales innecesarios sería la supresión del apartado 2d) del mismo. La exigencia del acuerdo de interposición de acciones para las personas jurídicas ha sido, es y será, salvo que se suprima, fuente inagotable de problemas innecesarios, así que quitemos de una vez por todas tal exigencia, tal y como se propugna con acierto en este artículo de Ignacio Díez-Picazo.

E.- ¿Y si la Sala 3ª del TS cumpliese con la obligación impuesta en el artículo 90.7 LJCA?

Pasados ya más de tres años desde la entrada en vigor de la nueva casación contenciosa-administrativa parece que ya ha llegado el momento de ponerse exigente con la Sala Tercera y recordarla su obligación de hacer pública la programación de la resolución de los recursos de casación.

Como defendí en esta entrada, ello servirá, además de para cumplir el mandato legal, para:

  • Que los órganos judiciales y abogados conozcamos fechas aproximadas de resolución de asuntos, lo que redundará en suspensiones de asuntos idénticos e, incluso, en la no judicialización de asuntos hasta conocer la postura del Tribunal Supremo.
  • Que las administraciones públicas pueden hacer un uso adecuado de la previsión contenida en el artículo 22.1g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Esa exigencia, además, debería acompañarse con una previsión expresa en la LJCA que permita suspender la tramitación de recursos pendientes ante los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo en asuntos idénticos o similares a los que haya admitido a trámite el Tribunal Supremo en tanto en cuanto sean resueltos por el mismo. Con ello se evitaría, entre otras cuestiones, la sobrecarga que se impone al TS de tramitar y resolver un sinfín de recursos de contenido idéntico o similar, con la consiguiente agilidad en los tiempos de resolución.

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